5 systèmes en transitions

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ACTION PUBLIQUE



“À mesure qu'il se diffuse, internet reflète et amplifie tous les rapports de pouvoir et tous les enjeux géopolitiques.”

La dynamique d’internet Prospective 2030. France Stratégie. 2013.



CINQ IDÉES FORTES

  1. La rigidité et la verticalité des organisations publiques ne leur permettent pas de s’adap­ter rapidement aux transforma­tions de la société.
  2. Mondialisation, décentra­lisation, économie numérique... contribuent à la porosité des frontières, réduisent la portée des politiques natio­nales, questionnent la souverai­neté et imposent de reconstruire la maîtrise publique.
  3. L’écart se creuse entre les attentes des individus et les modes d’action publique classiques, qu’il est important d’ouvrir.
  4. Le jeu d’acteurs évolue dans tous les champs de l’action publique, incitant à fédérer les dynamiques.
  5. Le numérique peut favoriser le décloisonnement de l’action publique.
L’action publique est à la fois plus attendue que jamais, et plus incertaine que jamais quant à ses missions, ses métiers, ses manières d’agir.

Elle est constamment critiquée pour sa difficulté à produire de la sécurité, des services essentiels qui marchent, mais aussi du sens, des valeurs, du lien, des rites, des formes efficaces de délibération ou d’arbitrage : ce qui dessine, en creux, une forte demande.
Elle apparaît aussi constamment décalée face à la complexification du réel et celle des sujets, à l’imbrication des temps et des échelles, à l’accélération des cycles : le défi est immense.

Ce défi est d’autant plus difficile à relever que des vagues successives de nouveaux acteurs, appuyés sur de nouveaux outils et de nouvelles manières d’agir, se proposent de prendre en charge certaines de ses missions, des pans de l’intérêt général, les nouveaux services qui remplaceront les anciens...

Le numérique est souvent le levier dont se servent ces nouveaux acteurs. Les acteurs publics s’en sont eux-mêmes emparés depuis longtemps. Mais, tandis que leurs nouveaux concurrents en faisaient un outil de transformation continue, protéiforme, imprévisible, ils s’en sont servis pour optimiser l’existant au prix, souvent, d’une rigidification à contre-courant.

Ces tensions produisent un affaiblissement profond de la ‘puissance publique’, auquel s’ajoute une incertitude presque existentielle. Or notre monde a besoin de ce qu’elle peut apporter : du long terme pour appuyer la réactivité, de la continuité entre échelles, de l’inclusion, des ‘communs’ pour que la concurrence ne débouche pas toujours sur des monopoles... et parfois, de la force pour faire face aux menaces.

La transition qui attend l’action publique et ceux qui la conduisent peut leur redonner sens et vie, au prix de transformations profondes. Mais le monde n’attend pas : elle doit s’engager vite, ou bien il pourrait être trop tard.

TERRITOIRE DE LA TRANSITION

POURQUOI LA SITUATION ACTUELLE N’EST PAS DURABLE


DES TENDANCES LOURDES

Le monde se fait de plus en plus complexe. Chaque champ de la société est porteur d’une technicité plus élevée, aux enjeux interdépendants. La mondialisation, la croissance démographique, le chômage, la servicialisation, l’autonomie croissante des parties prenantes, sont autant de circonstances qui déstabilisent actuellement la puissance publique.
Trop pyramidales, les organisations publiques ne s’ajustent pas assez vite aux transformations de la société. Dans une France très administrée, où le rôle de l’acteur public est crucial, cette fragilité concerne l’ensemble des parties prenantes. L’action publique est aussi devenue plus court-termiste, s’ajustant aux échéances et aux contraintes subies. En outre, elle est plus fragmentée, territorialement et thématiquement. Dans la plupart des pays, les effectifs de la fonction publique diminuent ou se précarisent, faisant appel au privé pour les traitements administratifs comme pour les relations aux usagers, parfois même pour les stratégies. Ces difficultés engendrent une action publique floue, des zones de vide ou encore des décisions génératrices de tensions et d’incohérences.

-> Les champs de l’action publique sont partagés entre un nombre croissant d’acteurs publics et privés, grands et petits

DES TENSIONS INTERNES

Les attentes des citoyens sont paradoxales : une administration plus efficiente mais moins industrielle ; plus personnalisée mais moins intrusive ; plus proche mais moins coûteuse. Les acteurs publics, quant à eux, voudraient impliquer davantage les usagers comme parties prenantes ; mais ils nourrissent davantage leurs stratégies par la statistique et la modélisation que par la relation et la co-construction.
D’année en année, les processus de normalisation sont plus complexes et chronophages : les procédures de contrôle et d’évaluation, légitimes, se font de plus en plus rigoureuses. Les régulateurs prolifèrent ; le principe de précaution est prégnant ; autant de marqueurs d’une défiance réciproque entre la société et ses institutions, ou d’esquisses de nouvelles gouvernances. La légitimité démocratique se confronte à une logique de services dont le citoyen devient le client.

-> Les administrations, les villes, les établissements hospitaliers ou scolaires et universitaires se servicialisent, transformant le citoyen en client et s’appuyant sur des opérateurs privés

DES ÉMERGENCES

C’est dans un monde en perpétuelle évo­lution, que l’action publique se transforme. Une dynamique d’innovation, interne et externe, vient changer le paysage.
-> Le numérique investit l’action publique. La plupart des administrations ont leurs sites web et certains sont très bien fait. L’Open Data s’étend inexorablement et nourrit une dynamique de gouvernement ouvert.
-> Le numérique outille de nouveaux entrants, reconfigurant les acteurs publics et économiques traditionnels dans les différents champs de la société. Ce nouveau jeu d’acteurs est d’autant plus ouvert qu’il se situe au niveau mondial, mais aussi local. Brouillant les frontières, il sou- lève aussi des enjeux majeurs de souveraineté.

-> Deux valeurs historiques s’opposent. Une dynamique qui postule que les biens communs doivent se gérer collectivement sur la base d’une co-construction de l’intérêt général, s’oppose à une dynamique en faveur d’un retrait de l’acteur public pour laisser libre cours aux initiatives privées. Entre ces deux pôles, une autre voie s’esquisse sous la forme d’un acteur public facilitateur, coordinateur et régulateur par anticipation.

« À quoi sert l’état quand la Silicon Valley propose de fournir tous les services de base, de l’éducation à la santé ? Pourquoi continuer à payer des impôts et à financer des ser­vices publics inexistants puisqu’ils doivent désormais être fournis sur un modèle si différent que ‘seules’ les entreprises de la technologie peuvent le fournir ? (...) Le choix réel auquel nous sommes confron­tés aujourd’hui n’est pas tant un choix entre le marché et l’état, qu’un choix entre la politique et l’absence de politique. »

Evgeny Morozov, The Guardian, 2015



-> Collectifs d’usagers, startups et grands opérateurs numériques bousculent la position d’autorité, la proposition de valeur et le rôle de régulateur de l’état

LES ‘ÉLÉMENTS PERTURBATEURS’ SOURCES DE LA TRANSITION


DES FRONTIÈRES BOUSCULÉES, ENTRE GLOBAL ET LOCAL

Partage de l’exercice de la souveraineté

Traités internationaux (TAFTA, Cour Pénale Internationale, ...) ; directives européennes ; décentralisation ; initiatives locales (associations, collectifs de citoyens)...

Poids croissant des évaluations et des contrôles


Procédures d’évaluation de plus en plus gourmandes ; contrôle à tous les niveaux, par tous (officiels – organismes de contrôle, études d’impact, judiciarisation... – et citoyens) ; multiplication des normes ; société de méfiance...

Inégalités face à l’impôt

Tension entre une pression forte sur les citoyens (un ‘choix’ entre augmentation des impôts
et dégradation du service public) et l’esquive fiscale des géants ; dégressivité fiscale de fait ; baisse du consentement à l’impôt...

« La fiscalité est au coeur du contrat démocra­tique. (...) Le problème posé est celui d’entre­ prises tentées d’adopter des comportements déloyaux en tirant partie de l’absence de régulation, du détournement des règles de pro­priété intellectuelle, des prix de transfert, d’une gouvernance éclatée, des ambiguïtés d’un droit fiscal international pensé avant l’apparition d’internet et de son impact sur les échanges, des failles du droit de la concurrence, et de la forte capacité disruptive du numérique. »

Conseil National du Numérique, Avis sur la fiscalité du numérique, Septembre 2013


FINANCES PUBLIQUES SOUS PRESSION

Politiques budgétaires contraintes

Par les traités internationaux ; par les marchés ; par l’augmentation de la population senior ; par les politiques européennes
de diminution des dépenses publiques ; par les enjeux climatiques et énergétiques...

Recherche d’efficience

Délégation de services publics pour baisser les coûts ; délégation d’une part croissante du travail aux usagers ; décentralisation ; partenariats public-privé (PPP) ; espoir d’économies en mutualisant les moyens (des agents et services publics) sur les mêmes territoires...

Montée des exigences des usagers

Efficience ; simplicité ; personnalisation ; qualité... Mais aussi présence et équité...

UN MANAGEMENT INTERNE CONTRAINT D’ÉVOLUER

Transformation des attentes des agents

En termes de marge de manœuvre ;
de reconnaissance ; de participation ; d’harmonisation entre statut/intitulé de poste
et mission réelle...

Administration numérique et dématérialisation


Une administration multicanaux, 24/7 ; un pilotage par les algorithmes ; des agents en désarroi face à un numérique à la fois indispensable, auxiliaire de la baisse des effectifs et déshumanisant...

Innovation par la base


Multiplication des initiatives locales, par les agents ; difficulté de les faire passer à l’échelle dans des institutions très cloisonnées, rigides, qui résistent au changement.

TRANSFORMATioN DU JEU D’ACTEURS

Citoyens et collectifs en action

Coproduction de ‘communs’ (cartes Open Street Map) ; contrôle de l’action publique (Regards Citoyens) ; auto-organisation (forums de patients) ; monnaies alternatives et système d’échanges locaux...

Initiatives privées concurrentes de l’acteur public


‘Smart cities’ conçues par des géants de l’informatique ; détection et prévention de catastrophes par Google...

Disruption entrepreneuriale... ‘Uberisation’ de systèmes réglementés ; Moocs ; nouveaux systèmes collectifs privés (covoiturage) ou mixtes (Velib)...

« Pôle Emploi est de plus en plus fortement concurrencé dans le domaine des annonces d’emploi en ligne, d’abord par les ‘job boards’ (Monster, Régionsjob, etc.) et les agrégateurs et métamoteurs (Indeed). (...) Le plan straté­gique adopté en 2012 permet d’engager des partenariats avec les sites privés (...). Dans le cas présent, il s’agit d’un simple partenariat web, mais il montre la prise de conscience par les acteurs publics de leur perte d’exclusivité. »

La dynamique d’internet Prospective 2030, France Stratégie, 2013




QUELQUES MODÈLES
‘PRÊTS À L’EMPLOI’


Ces ‘modèles’ existent aujourd’hui dans le débat public, portés par tels ou tels acteurs qui les proposent comme des horizons désirables ou au contraire, comme des anti-modèles à éviter.


MODÈLE DÉCONCENTRÉ

L’état et les acteurs publics se réorganisent en réseau. L’état ne conserve que les missions régaliennes. Les pouvoirs sont transférés aux niveaux de décision les plus bas possibles,
y compris aux citoyens, aux associations et aux entreprises. L’autonomie de chaque entité publique est plus forte et sa responsabilité plus élevée, la transversalité et le maillage sont renforcés. La république décentralisée tire parti de l’expertise des citoyens et des parties prenantes et les associe aux décisions.

Acteurs dominants
CHEFS DE SERVICES ET D’UNITÉS, ÉLUS LOCAUX, CITOYENS ET ASSOCIATIONS, ENTREPRISES

« Si l’état en France parvient à décloisonner son administration et à fonctionner réellement en réseau, si les états euro­péens parviennent à for­mer eux­-mêmes un ‘réseau d’états en réseau’, ils n’auront aucune difficulté à sauvegarder et à renfor­cer le système de valeurs qui leur est propre et qui n’est pas exactement celui que produit naturellement la mondialisation des réseaux d’information sous l’emprise de la seule loi du marché. »
Pierre de la Coste, Vincent Bénard, « L’hyper-République, Bâtir l’administration en réseau autour du citoyen », janvier 2013


MODÈLE ADMINISTRÉ

L’état organise davantage l’activité de l’administration dans un but de rationalisation des structures et des processus, et peut notamment permettre une simplification radicale des échelons. L’administration peut intervenir pour corriger une fragmentation ou une dilution excessive (externalisations, décentralisation). Elle peut se caractériser par des fusions de structures, de systèmes d’information, un renforcement réglementaire ou sécuritaire.

Acteurs dominants
HAUTE FONCTION PUBLIQUE, INFORMATIQUE ET RÉSEAUX

« Une gouvernance étatique aurait le mérite d’offrir un cadre de référence universel qui favoriserait les éco­nomies d’échelle plutôt que les dédoublements comme c’est actuel­lement le cas et ce, tant au niveau techno­ logique qu’adminis­tratif. »
Anne-Marie Croteau, « Gouvernance, architecture et infrastructure technolo­giques », CEFRIO « Services électro­ niques aux citoyens et aux entreprises », 2004


‘NEW PUBLIC MANAGEMENT’

Face à un état-Providence perçu comme ‘obèse’, le ‘nouveau management public’ préconise l’application au secteur public de méthodes de gestion du secteur privé. Les citoyens sont considérés comme des consommateurs de services publics auxquels on doit rendre le meilleur service au moindre coût. Les services administratifs (ou les entreprises) chargés de la réalisation opérationnelle des politiques ont besoin de disposer d’une liberté suffisante dans l’affectation des ressources à leur disposition.

Acteurs dominants
ACTEURS DU MARCHÉ, COMMANDITAIRES ET CONTRÔLEURS PUBLICS, RÉGULATEURS

« L’expression nouvelle gestion publique [NGP] décrit en général une culture de gestion qui place le citoyen ou le client au coeur et met l’accent sur l’évalua­tion des résultats. Elle promeut un contrôle décentralisé et une multiplication des méca­nismes alternatifs de fourniture des services publics, jusqu’à des quasi­marchés sur les­ quels organismes publics et entreprises sont en concurrence pour obtenir des financements publics ou des dons. »
Banque Mondiale, « The New Public Manage­ment & its Legacy », 1990


‘OPENGOV’ ET ÉTAT-PLATEFORME

L’‘OpenGov’ est orienté vers l’efficacité et la transparence de l’action publique, ainsi que vers l’ouverture des données et des systèmes numériques des administrations. Il s’étend jusqu’à l’idée du ‘Government as a Platform’ (état- plateforme), c’est- à-dire d’un état qui s’emploie délibéré- ment à permettre à d’autres de fournir des services qu’il fourni(ssai)t également – ces ‘autres’ pouvant être des citoyens, ou des entreprises.

Acteurs dominants
PLATEFORMES PUBLIQUES, INNOVATEURS DE SERVICES, COLLECTIFS CITOYENS, OPÉRATEURS NUMÉRIQUES

« Imaginez si l’état se ré­imaginait lui­ même non pas comme un distributeur, mais comme un moteur d’organisation de l’action citoyenne. (...) Pourrions­-nous imaginer des autorités qui mettraient en place des mécanismes pour proposer des services qui ne seraient pas délivrés par les autorités, mais par les citoyens ? »
Tim O’Reilly, Gov 2.0: It’s All About The Platform. 2009. TechCrunch


‘BIG SOCIETY’

Apparu dans le programme du parti conservateur britannique à l’occasion des élections de 2010, la ‘Big Society’ encapsule l’idée d’une société qui – à travers ses corps intermédiaires ou ses individus – prend en charge elle-même une partie importante de ses problèmes, coproduit certains services publics, assume certaines formes de solidarité, substitue une action de proximité – perçue comme plus efficace, plus pertinente – à l’action nationale.

Acteurs dominants
COMMUNAUTÉS LOCALES, ENTREPRISES SOCIALES, BIG SOCIETY NETWORk

« Nous voulons donner aux citoyens, aux communautés et aux collectivités locales les capacités et l’informa­tion dont ils ont besoin pour se rencontrer, résoudre les problèmes auxquels ils font face et construire la Grande­ Bretagne qu’ils veulent. (...) Nous n’aurons une société plus juste et plus productrice d’opportu­nités pour tous, qu’au moment où les gens et les communautés auront reçu plus de pouvoir et accepté plus de respon­sabilités. »
« Building the Big Society », Cabinet Office, 2010


ACTION PUBLIQUE INNOVANTE

Ce modèle propose de nouveaux types de collaboration entre l’état, les entreprises et les citoyens. Des outils pratiques sont mis à disposition des agents pour faciliter l’émergence d’idées nouvelles. Le citoyen n’est plus le simple consommateur du service, mais son co-producteur, devenant par la même occasion co-responsable de l’intérêt général.

Acteurs dominants
LABS PUBLICS, INNOVATEURS SOCIAUX, STARTUPS, CITOYENS

Ce modèle est décrit par Élisabeth Lulin dans la note ‘Service public ‘2.0’ pour un citoyen acteur du service public’ (l’Institut de l’entreprise, 2013) : quatre conditions doivent être réunies, selon elle, pour une transition réussie de l’ancien au nouveau modèle : faire des pratiques participatives un réflexe auprès des citoyens et de l’administration, standardiser les outils informatiques permet­ tant la coopération, définir un cadre juri­dique adéquat, et enfin, collecter et évaluer les ‘bonnes pratiques’.




Histoire de transition
LA PUISSANCE PUbLIQUE APPRENANTE ET MODULAIRE

La puissance publique, monolithique et rigide, cède la place à une puissance publique modulaire et apprenante.

Les organisations publiques privilégient l’action par projets itératifs. Elles peuvent penser l’enchâssement de différents rythmes et niveaux d’action. La puissance publique accepte ainsi de ne pas avoir de stratégie à long terme et de ne pas prévoir ce qui sera inévitablement déstabilisé par des imprévus permanents, impossibles à anticiper et insaisissables.

L’action publique est désormais distribuée. Elle est guidée par de grandes lignes directrices, co-construites avec les parties prenantes, exprimant des valeurs et des objectifs. Sur cette base, les organisations publiques,
à la fois plus autonomes et en réseau, sont responsables de la mise en œuvre des projets.

Cette logique de modularité s’appuie sur des administrations et établissements publics apprenants. Les compétences et les dynamiques qui existent à chaque niveau et chez chaque participant de l’action publique sont toutes mobilisables, tout au long d’un projet. Le système des ressources humaines se réinvente pour que les savoirs et les expériences de l’usager et des agents, ainsi que la diversité des sources de connaissances extérieures à l’appareil étatique, s’assemblent de manière dynamique, en réseau, pour garantir l’ajustement permanent nécessaire au succès d’une action publique.



Quels acteurs-clés ?
--> Agents en contact avec le public et collectifs d’usagers porteurs de propositions
--> Communautés de pratiques de l’action publique
--> Acteurs des RH et de la formation des agents
--> Juristes publics
--> Fournisseurs et délégataires de l’action publique


Quelles controverses ?
--> Certains champs de l’action publique ne peuvent pas prendre le risque d’une responsabilité diluée (ex : santé publique).
--> La modularité peut être un facteur d’incohérence.
--> Le long terme est tout de même nécessaire à la continuité de l’action publique.


Quel rôle pour le numérique ?
--> Associer plus facilement les différentes parties prenantes, à un moindre coût
--> Partager l’information, documenter
--> Synchroniser les projets
--> Mettre les individus et les collectifs en capacité d’agir





Histoire de transition
INNOVATIONS PUBLIQUES ASCENDANTES

La rigidité des institutions – retardant, voire empêchant, les initiatives pourtant foisonnantes des usagers et des agents – cède la place à des services publics d’‘innovation ascendante’.

Les administrations et établissements publics adoptent des pratiques agiles, et accueillent désormais à bras ouverts les innovations issues de communautés d’acteurs divers (agent, administration, citoyens...), qui travaillent en collaboration. Dans une logique de plateforme, l’acteur public favorise les initiatives et met ces communautés en capacité d’innover et de se saisir de toutes les sources d’informations, de tous les moyens disponibles, pour améliorer les services publics (voire privés).

La puissance publique se charge de répliquer les innovations – pour qu’elles passent à l’échelle et profitent à tous – et de permettre l’émergence et la régulation d’un écosystème d’acteurs. Pour gérer et évaluer les risques de ces expérimentations, des grilles de lectures, des boussoles, sont mises en place. Elles reposent sur un socle de valeurs. Le triptyque ‘liberté, égalité, fraternité’ s’enrichit ainsi des termes ‘sobriété et capacité’. Le premier rappelle l’exigence du développement durable, le second exprime la nécessité de développer l’autonomie, la connaissance et le pouvoir d’agir. Les innovations ‘publiques’, d’où qu’elles viennent, sont jugées à l’aune de ces valeurs. Les plus fécondes et fédératrices sont aidées à s’étendre, les autres peuvent vivre leur vie.



Quels acteurs-clés ?
--> Communautés de pratiques innovantes (citoyens, startups, innovateurs sociaux, agents de l’action publique ...)
--> Médiateurs et mutualisateurs, qui vont à la rencontre des innovateurs

--> Juristes publics, en charge d’alléger l’écheveau des règles


Quelles controverses ?
--> Risques de disparités territoriales face à l’innovation : les communautés d’innovateurs sont très inégalement réparties

--> De la co-construction, naissent des conflits qui peuvent figer les processus.
--> Qui sélectionne les ‘bonnes’ innovations ?


Quel rôle pour le numérique ?
--> Outils collaboratifs en ligne, mise en réseau et synchronisation des innovations

--> Information, documentation, données

--> Mise en capacité des communautés : mise en place de kits, ressources et outils partagés ; médiations

--> Crowdfunding citoyen, qui complète le financement de l’état





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